Σύνοψη: Η πρόσφατη έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τα Συστήματα Εσωτερικού Ελέγχου στον δημόσιο τομέα αποτυπώνει μια εικόνα θεσμικών αδυναμιών που υπερβαίνει την απλή γραφειοκρατική δυσλειτουργία. Παρά τη νομική υποχρέωση δημιουργίας Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου, σημαντικό μέρος των φορέων εξακολουθεί να παρουσιάζει ελλείψεις σε στελέχωση, καταγραφή διαδικασιών και ουσιαστική λειτουργία ελεγκτικών μηχανισμών. Την ίδια στιγμή, η εκτεταμένη χρήση εξωτερικών συνεργατών και η υψηλή συγκέντρωση συμβάσεων μέσω απευθείας αναθέσεων δημιουργούν εύλογα ερωτήματα για τον τρόπο εφαρμογής του συστήματος. Το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν αποδίδει ποινικές ή άλλες ευθύνες, επισημαίνει όμως σημαντικούς λειτουργικούς και δημοσιονομικούς κινδύνους, ενώ θέτει στο επίκεντρο το κρίσιμο ερώτημα της θεσμικής αποτελεσματικότητας.
————-
Αναλυτικά…
Υπάρχουν στιγμές που μια κρατική έκθεση δεν λειτουργεί απλώς ως τεχνικό έγγραφο αλλά ως πολιτικός καθρέφτης. Και ο καθρέφτης που σήκωσε αυτή τη φορά το Ελεγκτικό Συνέδριο απέναντι στο Δημόσιο μόνο κολακευτικός δεν είναι.
Η εικόνα που περιγράφεται δεν παραπέμπει απλώς σε μια ατελή διοικητική μηχανή. Παραπέμπει σε ένα σύστημα που, ενώ έχει θεσπίσει κανόνες για να ελέγχει τον εαυτό του, εξακολουθεί να εμφανίζει σοβαρές δυσλειτουργίες στην εφαρμογή τους.
Τα δεδομένα…
Τα αριθμητικά δεδομένα είναι ιδιαίτερα βαριά. Από τα 8,9 εκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν σε εξωτερικούς συνεργάτες για εσωτερικούς ελέγχους, τα 7,6 εκατομμύρια αφορούν συμβάσεις που έγιναν μέσω απευθείας ανάθεσης. Παράλληλα, το 90% των φορέων που επέλεξαν εξωτερικούς συνεργάτες κατέφυγε επίσης στη συγκεκριμένη διαδικασία.
Από μόνα τους τα στοιχεία αυτά δεν συνιστούν απόδειξη παρατυπίας ή παράνομης πρακτικής. Η απευθείας ανάθεση είναι νόμιμο εργαλείο. Το κρίσιμο όμως ερώτημα είναι διαφορετικό: πώς ένα εργαλείο που σχεδιάστηκε ως εξαίρεση δείχνει να μετατρέπεται σε κυρίαρχη πρακτική;
Ακόμη πιο ενδιαφέρον γίνεται το ζήτημα όταν το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι περίπου το 16% των φορέων δεν αιτιολόγησε επαρκώς την επιλογή της διαδικασίας.
Το πρόβλημα…
Το πρόβλημα όμως δεν σταματά στο χρήμα. Συνεχίζει στον πυρήνα του ίδιου του μηχανισμού ελέγχου.
Ο νόμος 4795/2021 προέβλεπε τη δημιουργία Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου στους δημόσιους οργανισμούς. Στη θεωρία, η αποστολή τους είναι θεμελιώδης: πρόληψη λαθών, εντοπισμός κινδύνων, έλεγχος διαδικασιών και προστασία δημόσιων πόρων.
Στην πράξη όμως η έκθεση περιγράφει μια διαφορετική πραγματικότητα.
Το 55% των φορέων έχει συστήσει μονάδες ελέγχου, αλλά σχεδόν μία στις τρεις από αυτές δεν διαθέτει προσωπικό. Υπάρχει δηλαδή το κουτί στο οργανόγραμμα, υπάρχει η διοικητική αναφορά, υπάρχει το τυπικό αποτύπωμα — αλλά όχι απαραίτητα η ουσία.
Το Ελεγκτικό Συνέδριο κάνει λόγο για «κατ’ επίφαση συμμόρφωση». Η διατύπωση είναι απολύτως θεσμική. Η ανάγνωσή της όμως είναι πολιτικά εκρηκτική. Γιατί περιγράφει μια γνώριμη ελληνική παθογένεια: να χτίζεται η βιτρίνα πριν χτιστεί το οικοδόμημα.
Ανύπαρκτα στοιχεία ως αιτιολόγηση…
Ακόμη πιο ανησυχητικό εμφανίζεται το ζήτημα της χαρτογράφησης διαδικασιών.
Σχεδόν επτά στους δέκα φορείς έχουν καταγράψει λιγότερες από τις μισές διαδικασίες τους. Μόλις το 9,4% εμφανίζει πλήρη καταγραφή.
Και εδώ αναδύεται η πιο ειρωνική ίσως πλευρά της υπόθεσης: πώς ελέγχεις κάτι που δεν έχεις καταγράψει ότι υπάρχει;
Αν δεν είναι σαφές ποιος εγκρίνει μια δαπάνη, ποιος ελέγχει μια προμήθεια ή ποιος φέρει την ευθύνη μιας διαδικασίας, τότε ο έλεγχος κινδυνεύει να μοιάζει περισσότερο με θεατρική παράσταση παρά με ουσιαστική λειτουργία.
Το copy-paste ως γενικής εφαρμογής πρακτική
Και σαν να μην αρκούσαν αυτά, το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπιστώνει πως αρκετοί φορείς χρησιμοποίησαν πρότυπα κείμενα και πρακτικές αντιγραφής χωρίς ουσιαστική προσαρμογή στις πραγματικές τους ανάγκες. Το διαβόητο copy-paste φαίνεται να απέκτησε διοικητική υπόσταση.
Η εικόνα γίνεται ακόμη πιο σύνθετη όταν εξετάζονται οι εκθέσεις των εξωτερικών συνεργατών.
Σύμφωνα με τα στοιχεία της έκθεσης, στις 152 εκθέσεις που εξετάστηκαν δεν καταγράφηκε αρνητική συνολική γνώμη για την επάρκεια των Συστημάτων Εσωτερικού Ελέγχου.
Αυτό δεν αποδεικνύει ότι υπήρξε εσφαλμένη αξιολόγηση. Δημιουργεί όμως εύλογα ερωτήματα όταν η ίδια έκθεση καταγράφει εκτεταμένες ελλείψεις σε στελέχωση, καταγραφή διαδικασιών και λειτουργική πληρότητα.
Ποιος ελέγχει τους ελέγχοντες;
Το τελευταίο ίσως ερώτημα είναι και το πιο δύσκολο: ποιος ελέγχει τους ελέγχοντες;
Διότι σύμφωνα με τα στοιχεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στα τρία τέταρτα των φορέων οι παραλαβές των παραδοτέων των εξωτερικών συνεργατών γίνονται από όργανα εκτός των μονάδων εσωτερικού ελέγχου, ενώ σε ποσοστά άνω του 90% δεν συμμετέχει πιστοποιημένος εσωτερικός ελεγκτής.
- Εκεί το πρόβλημα παύει να είναι λογιστικό.
- Γίνεται θεσμικό.
- Αφορά την αξιοπιστία του ίδιου του κράτους.
Συνολικά…
Το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν αποδίδει ποινικές ευθύνες ούτε καταλήγει σε συμπεράσματα περί παράνομων ενεργειών. Καταγράφει όμως ένα πλέγμα αδυναμιών που δύσκολα μπορεί να αντιμετωπιστεί ως απλή διοικητική ατέλεια. Όταν ελεγκτικοί μηχανισμοί λειτουργούν με ελλιπή στελέχωση, όταν κυριαρχούν απευθείας αναθέσεις και όταν η ουσιαστική εφαρμογή των κανόνων παραμένει αμφίβολη, ανακύπτει ένα ζήτημα θεσμικής αξιοπιστίας με ευρύτερες πολιτικές διαστάσεις. Η ουσία δεν βρίσκεται μόνο στο πόσα χρήματα δαπανήθηκαν ούτε στο ποιος πήρε τις συμβάσεις. Βρίσκεται στο εάν το κράτος διαθέτει μηχανισμούς που μπορούν πράγματι να ελέγχουν τη διαχείριση δημόσιων πόρων. Διότι όταν ο έλεγχος μοιάζει αδύναμος, η εμπιστοσύνη των πολιτών γίνεται ακόμη πιο εύθραυστη.
——————
Βασικά Στοιχεία της Έκθεσης του ΕλγκΣυν
Ο εσωτερικός έλεγχος αποτελεί κρίσιμο πυλώνα για τη διασφάλιση της διαφάνειας, της λογοδοσίας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, καθώς και για την πρόληψη φαινομένων απάτης, διαφθοράς και κακοδιοίκησης. Παρά τη πρόοδο που έχει συντελεστεί, τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι η εφαρμογή των ΣΕΕ παραμένει σε μεγάλο βαθμό ελλιπής και ανομοιογενής. (για να δείτε όλη την Έκθεση του ΕλγκΣυν κάντε κλικ εδώ)
Κύρια ευρήματα του ελέγχου:
- Υλοποίηση συστάσεων προηγούμενου έτους
- Μείωση των απολύτως αδρανών φορέων: από 53,8% σε ~41%.
- Αύξηση υποβολής εκθέσεων εσωτερικού ελέγχου: από ~20% σε ~50%.
- Περιορισμένη πρόοδος στην καταγραφή διαδικασιών και στις Επιτροπές Ελέγχου.
- Συνολική εικόνα Συστημάτων Εσωτερικού Ελέγχου
- Μόλις 19% των φορέων διαθέτει λειτουργικά ολοκληρωμένα ΣΕΕ.
- Το 81% παραμένει σε πρώιμο ή ανεπαρκές στάδιο ανάπτυξης.
- Παρά τη σχετική βελτίωση σε νοσοκομεία, ΟΤΑ Β’ βαθμού και ΑΕΙ, η συνολική εικόνα παραμένει προβληματική.
- Καταγραφή διαδικασιών
- Το 68% των φορέων έχει καταγράψει λιγότερες από τις μισές διαδικασίες.
- Μόλις 9,43% έχει προβεί σε πλήρη καταγραφή.
- Το 43% των φορέων δεν μπορεί να εκτιμήσει τη λειτουργικότητα των καταγεγραμμένων διαδικασιών του, λόγω χρήσης υποδειγμάτων άλλων φορέων (copy–paste).
- Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου
- Το 55% των φορέων έχει συστήσει Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου.
- Η σύσταση Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου αντιμετωπίζεται συχνά ως τυπική υποχρέωση.
- Το 32% των φορέων που διαθέτουν Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου δεν τις έχει στελεχώσει, υποδηλώνοντας τυπική συμμόρφωση χωρίς ουσιαστική λειτουργία.
- Ταχεία εναλλαγή προσωπικού των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου και στελέχωσή τους με προσωπικό βραχείας διαθεσιμότητας.
- Λειτουργικές αδυναμίες Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου
- Τα ετήσια προγράμματα εργασιών δεν λαμβάνουν υπόψη τις στρατηγικές προτεραιότητες και τους κινδύνους.
- Σημαντικές αρμοδιότητες (π.χ. έλεγχος προϋπολογισμών, οικονομικών και μη αναφορών) δεν ασκούνται επαρκώς, αφήνοντας ουσιώδεις δημοσιονομικούς κινδύνους εκτός ελέγχου.
- Επιτροπές Ελέγχου
- Σημαντική υστέρηση στη συγκρότηση των επιτροπών ελέγχου.
- Ιδιαίτερα χαμηλή συμμόρφωση σε Κεντρική Διοίκηση, ΟΤΑ Α’ βαθμού και ΝΠΔΔ/ΝΠΙΔ.
- Θετική εικόνα σε νοσοκομεία και ΑΕΙ.
- Εξωτερικοί συνεργάτες
- Η πλειοψηφία των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου των ΟΤΑ, των νοσοκομείων, των ΑΕΙ και των ΝΠΙΔ εξακολουθεί να στηρίζεται στη συνδρομή εξωτερικών συνεργατών.
- Το 90% των αναθέσεων έγινε με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης.
- Το 65,5% του πλήθους και της αξίας των συμβάσεων συγκεντρώθηκε σε οκτώ αναδόχους.
- Καμία αρνητική γνώμη δεν διατυπώθηκε σε 152 εκθέσεις εξωτερικών συνεργατών για την επάρκεια των Συστημάτων Εσωτερικού Ελέγχου.
Παρατηρούνται υψηλά ποσοστά θετικών γνωμών ακόμα και σε φορείς χωρίς καταγεγραμμένο Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου.
Αμφιβολίες ως προς την ικανότητα των φορέων να παρακολουθούν την εκτέλεση του έργου και να αξιολογούν τα παραδοτέα των εξωτερικών αναδόχων.
