Οι Αναπτυξιακές Α.Ε. Δήμων και Περιφερειών αποτελούν έναν από τους σημαντικότερους μηχανισμούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, με αναμφισβήτητα οφέλη αλλά και σοβαρές αδυναμίες. Λειτουργούν σε μια «γκρίζα ζώνη» μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, με αδύναμο δημοκρατικό έλεγχο, υψηλό βαθμό πολιτικοποίησης και σημαντικό περιθώριο αδιαφάνειας. Η λειτουργία τους συνοδεύτηκε από καχυποψία και συχνές επικρίσεις, ιδίως ως προς τη διαφάνεια, τον έλεγχο, την αποδοτικότητα και τον βαθμό πολιτικής επιρροής που ασκείται πάνω τους.
Αναπτυξιακές Ανώνυμες Εταιρείες Δήμων, Αναπτυξιακές Ανώνυμες Εταιρείες Περιφερειών, Θεσμικός ρόλος Αναπτυξιακών ΑΕ, λειτουργία Αναπτυξιακών ΑΕ, παθογένειες Αναπτυξιακών ΑΕ
Οι Αναπτυξιακές Α.Ε. Δήμων και Περιφερειών αποτελούν έναν από τους σημαντικότερους μηχανισμούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, με αναμφισβήτητα οφέλη αλλά και σοβαρές αδυναμίες. Από τη μια πλευρά, συνέβαλαν ουσιαστικά στην απορρόφηση πόρων, στην τεχνική αναβάθμιση πολλών δήμων και Περιφερειών και στη δυνατότητα υλοποίησης έργων. Από την άλλη, λειτουργούν σε μια «γκρίζα ζώνη» μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, με αδύναμο δημοκρατικό έλεγχο, υψηλό βαθμό πολιτικοποίησης και σημαντικό περιθώριο αδιαφάνειας.
Του Νίκου Παρίκου
Οι Αναπτυξιακές Ανώνυμες Εταιρείες (Αναπτυξιακές Α.Ε.) των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) αποτελούν έναν από τους πιο ιδιόμορφους, πολυσύνθετους αλλά και αμφιλεγόμενους θεσμούς της ελληνικής διοικητικής πραγματικότητας. Από τη δεκαετία του 1990 έως σήμερα, οι εταιρείες αυτές έχουν λειτουργήσει ως «ευέλικτοι βραχίονες» των δήμων και των περιφερειών, με στόχο την επιτάχυνση της ανάπτυξης, την ωρίμανση έργων, τη διαχείριση ευρωπαϊκών προγραμμάτων και τη διευκόλυνση δράσεων που δεν μπορούσαν να υλοποιηθούν εύκολα μέσω της παραδοσιακής δημοτικής διοίκησης. Ωστόσο, η λειτουργία τους συνοδεύτηκε από καχυποψία και συχνές επικρίσεις, ιδίως ως προς τη διαφάνεια, τον έλεγχο, την αποδοτικότητα και τον βαθμό πολιτικής επιρροής που ασκείται πάνω τους.
Στο παρόν κείμενο εξετάζονται αναλυτικά η ιστορική τους εξέλιξη, το νομικό πλαίσιο που τις διέπει, οι λειτουργικές τους δυνατότητες, οι εσωτερικές τους παθογένειες και οι πολιτικές διαστάσεις που έχουν λάβει στη σύγχρονη δημόσια διοίκηση.
- Ιστορική εξέλιξη των Αναπτυξιακών Α.Ε. ΟΤΑ
1.1 Η απαρχή: δεκαετία 1990 και το μοντέλο της «ευελιξίας»
Οι πρώτες Αναπτυξιακές Εταιρείες των δήμων δημιουργήθηκαν κατά τη δεκαετία του 1990, σε μια περίοδο που η Ελλάδα έμπαινε δυναμικά σε ευρωπαϊκά αναπτυξιακά προγράμματα (π.χ. ΛΕADER, INTERREG, URBAN). Οι δήμοι της περιφέρειας –και αργότερα και των μεγάλων αστικών κέντρων– αναζητούσαν έναν ευέλικτο μηχανισμό για να υλοποιούν έργα με ταχύτητα, να απορροφούν κονδύλια και να μπορούν να λειτουργούν με ολιγότερους γραφειοκρατικούς περιορισμούς.
Η μορφή της Ανώνυμης Εταιρείας θεωρήθηκε η πλέον κατάλληλη, γιατί επέτρεπε:
- ευελιξία στις προσλήψεις,
- ταχύτερες διαδικασίες προμηθειών,
- δυνατότητα σύναψης συμβάσεων έργου,
- λειτουργία εκτός του στενού δημόσιου λογιστικού,
- συμμετοχή και συνεργασία με ιδιωτικούς και κοινωνικούς φορείς.
Με την εγκαθίδρυση του «Καποδίστρια» (1997) και αργότερα με τον «Καλλικράτη» (2010), οι εταιρείες αυτές θεσμοθετήθηκαν ακόμη περισσότερο, ενώ πολλές περιφέρειες δημιούργησαν δικές τους αντίστοιχες αναπτυξιακές δομές.
- Θεσμικό πλαίσιο και νομικό καθεστώς
Οι Αναπτυξιακές Α.Ε. ΟΤΑ διέπονται από:
- τον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Ν. 3463/2006),
- τον Ν. 3852/2010 (Καλλικράτης),
- τον Ν. 4674/2020, με τον οποίο έλαβαν μορφή «Αναπτυξιακών Οργανισμών ΟΤΑ»,
- τον Ν. 4735/2020, ο οποίος ενίσχυσε περαιτέρω την ικανότητά τους να λειτουργούν ως τεχνικές υπηρεσίες για λογαριασμό των δήμων.
2.1 Η σημαντικότερη μεταρρύθμιση: ο Ν. 4674/2020
Με τον νόμο αυτό οι Αναπτυξιακές Α.Ε.:
- μετονομάστηκαν σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης,
- απέκτησαν τη δυνατότητα να υποκαθιστούν πλήρως τις τεχνικές και διοικητικές υπηρεσίες των δήμων,
- μπορούσαν να αναλάβουν ωρίμανση έργων, σύνταξη μελετών, επιβλέψεις δημοσίων έργων,
- μπορούσαν να λειτουργούν ως αναθέτουσες αρχές για λογαριασμό ΟΤΑ,
- απέκτησαν ρόλο στην υλοποίηση στρατηγικών σχεδίων (π.χ. κλιματική προσαρμογή, χωρικός σχεδιασμός).
Η μεταρρύθμιση αυτή θεωρήθηκε από πολλούς δημάρχους σωτήρια, καθώς μεγάλος αριθμός δήμων δεν διαθέτει επαρκείς τεχνικές υπηρεσίες. Ωστόσο, επικρίθηκε από αρκετούς ως ένα βήμα προς την «ημι-ιδιωτικοποίηση» της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
- Σκοπός, αντικείμενο και λειτουργίες των Αναπτυξιακών Α.Ε.
3.1 Ωρίμανση και διαχείριση έργων
Οι Αναπτυξιακές Α.Ε. έχουν σημαντική εμπλοκή στη σύνταξη:
- μελετών υποδομών,
- μελετών περιβάλλοντος,
- μελετών βιώσιμης κινητικότητας,
- μελετών πολεοδομικού σχεδιασμού.
Παράλληλα, αναλαμβάνουν:
- επιβλέψεις έργων,
- τεχνική υποστήριξη δήμων,
- σύνταξη τεχνικών δελτίων για ΕΣΠΑ ή «Τρίτσης».
3.2 Διαχείριση ευρωπαϊκών και εθνικών προγραμμάτων
Πολλές Αναπτυξιακές Α.Ε. λειτουργούν ως ενδιάμεσοι φορείς:
- για το πρόγραμμα LEADER,
- για το INTERREG,
- για προγράμματα αγροτικής και τοπικής ανάπτυξης.
3.3 Σύμπραξη με κοινωνικούς φορείς και τοπική επιχειρηματικότητα
Συχνά οι εταιρείες αυτές αναλαμβάνουν δράσεις:
- προώθησης τοπικών προϊόντων,
- υποστήριξης ΜΜΕ,
- τουριστικής προβολής,
- πολιτιστικής και κοινωνικής ανάπτυξης.
- Ζητήματα διακυβέρνησης και ελέγχου
Εδώ εντοπίζονται οι περισσότερες κριτικές. Δεδομένου ότι οι Αναπτυξιακές Α.Ε. έχουν τη μορφή Ανώνυμων Εταιρειών, η λειτουργία τους:
- δεν υπόκειται στους ίδιους περιορισμούς προσλήψεων όπως οι δημοτικές υπηρεσίες,
- έχει ευελιξία στις αναθέσεις,
- επιτρέπει οικονομικές συναλλαγές με λογική ιδιωτικού δικαίου.
4.1 Διοικητικά Συμβούλια
Τα Δ.Σ. διορίζονται από τους δήμους/περιφέρειες, συνήθως με:
- την εκάστοτε δημοτική ή περιφερειακή πλειοψηφία,
- εκπροσώπους τοπικών φορέων (εμπορικών συλλόγων, επιμελητηρίων κ.λπ.).
Κριτική συχνά ασκείται ότι αυτά τα Δ.Σ.:
- λειτουργούν περισσότερο ως πολιτικά όργανα παρά ως τεχνοκρατικά,
- δημιουργούν «κομματικοποιημένα» κέντρα διοίκησης,
- δεν ελέγχονται επαρκώς από τα δημοτικά συμβούλια.
4.2 Οικονομικός έλεγχος
Οι εταιρείες αυτές:
- ελέγχονται από ορκωτούς λογιστές,
- δεν υπόκεινται στο Ελεγκτικό Συνέδριο,
- δεν εφαρμόζουν δημόσιο λογιστικό.
Αυτό θεωρήθηκε στρατηγικό πλεονέκτημα για ταχύτητα, αλλά ταυτόχρονα έχει δημιουργήσει ανησυχίες για:
- υπερτιμολογήσεις,
- απευθείας αναθέσεις,
- αδιαφάνεια στις συμβάσεις,
- έλλειψη πραγματικού δημοσίου ελέγχου.
- Παθογένειες και προβλήματα λειτουργίας
5.1 Ανισότητα δυνατοτήτων μεταξύ δήμων
Οι μεγάλοι δήμοι και περιφέρειες μπορούν να στηρίξουν βιώσιμες και ισχυρές Αναπτυξιακές, ενώ οι μικροί δήμοι:
- συχνά συμμετέχουν τυπικά,
- εξαρτώνται από μεγαλύτερους εταίρους,
- δεν έχουν επαρκή επιστημονικά στελέχη.
5.2 Πολιτικοποίηση και ρουσφέτι
Υπάρχουν συχνές καταγγελίες ότι οι Αναπτυξιακές Α.Ε.:
- χρησιμοποιήθηκαν ως μηχανισμοί προσλήψεων «ημετέρων»,
- λειτουργούν ως παρα-διοικητικές δομές έξω από τον στενό δημόσιο έλεγχο,
- έχουν αποκτήσει χαρακτηριστικά «παράλληλου Δήμου» με δικές τους ομάδες επιρροής.
5.3 Υπερσυγκέντρωση έργων
Μετά τον Ν. 4674/2020, πολλές Αναπτυξιακές Α.Ε. αναλαμβάνουν:
- σύνταξη μελετών,
- επίβλεψη έργων,
- δημοπρατήσεις,
- χρηματοδοτήσεις.
Στην ουσία υποκαθιστούν πλήρως τη λειτουργία ενός δήμου, γεγονός που δημιουργεί ερωτήματα:
- για την αυτοτέλεια των δημοτικών υπηρεσιών,
- για τη δυνατότητα πολιτικού ελέγχου,
- για την επάρκεια και την ποιότητα της υλοποίησης έργων.
5.4 Απουσία «οροφής» προϋπολογισμού υλοποιούμενων δράσεων, μελετών και έργων
Απουσιάζει ο καθορισμός, από το υπάρχον θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας τους, του ανώτατου ύψους των προϋπολογισμών υλοποιούμενων δράσεων, μελετών και έργων, κάτι που σε συνδυασμό με την ελλειπτική ή και μηδενική θεσμική πρόβλεψη ελέγχου, δημιουργεί εντυπώσεις, αιτιάσεις, αλλά και πρακτικές αδιαφάνειας και συνθηκών διαφθοράς΄.
5.5 Οικονομική επισφάλεια
Αρκετές Αναπτυξιακές κατά καιρούς:
- βρέθηκαν «αναιτιολόγητα» υπερχρεωμένες,
- οδηγήθηκαν σε λύση και εκκαθάριση,
- συγκρούστηκαν με τοπικές, υπερτοπικές ή και ευρωπαϊκές αρχές, για τη διαχείριση πόρων.
5.6 Ελλειπτική ή και μηδενική θεσμική πρόβλεψη ελέγχου
Το υπάρχον σήμερα θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας τους, προβλέπει από ελάχιστο έως μηδενικό έλεγχο των λειτουργικών και διαχειριστικών δράσεών τους, μηδενικό ή αμφιβόλου ποιότητας, διαφάνειας έλεγχο των οικονομικών πράξεων και της οικονομικής διαχείρισης τους συνολικά, αφού δεν υπάγονται στον προληπτικό ή απολογιστικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κάτι πρωτοφανές για όλο τον ευρωπαϊκό χώρο της Αυτοδιοίκησης, παρά μόνο στον τυπικό έλεγχο πεπραγμένων των ορκωτών λογιστών, με τους υφιστάμενους μάλιστα περιορισμούς στους δειγματοληπτικούς ελέγχους πράξεων και προμηθευτών…
- Θετικά στοιχεία και οφέλη
Παρά τις κριτικές, οι Αναπτυξιακές Α.Ε. έχουν προσφέρει σημαντικό έργο, ιδίως σε δήμους που στερούνται τεχνικών υπηρεσιών.
6.1 Ενίσχυση απορροφητικότητας πόρων
Πολλές εταιρείες έχουν συμβάλει θεαματικά στην:
- ωρίμανση έργων ΕΣΠΑ,
- κατασκευή υποδομών,
- προώθηση πολεοδομικών και περιβαλλοντικών σχεδίων.
6.2 Τεχνογνωσία και εξειδικευμένα στελέχη
Οι Αναπτυξιακές διαθέτουν συχνά:
- μηχανικούς,
- οικονομολόγους,
- περιβαλλοντολόγους,
- κοινωνικούς επιστήμονες,
- συμβούλους ανάπτυξης.
Πρόκειται για στελεχιακό δυναμικό που πολλοί δήμοι δεν θα μπορούσαν να προσλάβουν λόγω περιορισμών του δημοσίου.
6.3 Ευελιξία και ταχύτητα
Η δυνατότητα ταχείας ανάθεσης μελετών και διεξαγωγής διαδικασιών θεωρείται κομβική για:
- έργα με αυστηρά χρονοδιαγράμματα,
- ειδικά αναπτυξιακά προγράμματα,
- διαχείριση έκτακτων αναγκών (π.χ. φυσικές καταστροφές).
- Συγκριτικές εμπειρίες με την Ευρώπη
Ανάλογα μοντέλα υπάρχουν:
- στην Ιταλία (Agenzie di sviluppo locale),
- στη Γαλλία (Sociétés d’Économie Mixte),
- στην Πορτογαλία (Agências Regionais).
Κοινό χαρακτηριστικό είναι ότι λειτουργούν:
- ως φορείς τοπικής ανάπτυξης,
- με μικτή συμμετοχή δημόσιου και ιδιωτικού τομέα,
- με μεγαλύτερη διαφάνεια αλλά και αυστηρότερο ευρωπαϊκό έλεγχο.
Σε αντίθεση, οι ελληνικές Αναπτυξιακές Α.Ε. λειτουργούν με μεγαλύτερο βαθμό αυτονομίας και λιγότερη εποπτεία.
- Η συζήτηση για το μέλλον τους
Η τρέχουσα συζήτηση γύρω από τις Αναπτυξιακές Α.Ε. επικεντρώνεται σε τέσσερις βασικούς άξονες:
8.1 Ενίσχυση του αδύναμου (έως μηδενικού) θεσμικού ελέγχου
Το υπάρχον σήμερα θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας τους, προβλέπει από ελάχιστο έως μηδενικό έλεγχο των λειτουργικών και διαχειριστικών δράσεών τους, μηδενικό ή αμφιβόλου ποιότητας, διαφάνειας έλεγχο των οικονομικών πράξεων και της οικονομικής διαχείρισης τους συνολικά, αφού δεν υπάγονται στον προληπτικό ή απολογιστικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κάτι πρωτοφανές για όλο τον ευρωπαϊκό χώρο της Αυτοδιοίκησης, παρά μόνο στον τυπικό έλεγχο πεπραγμένων των ορκωτών λογιστών, με τους υφιστάμενους μάλιστα περιορισμούς στους δειγματοληπτικούς ελέγχους πράξεων και προμηθευτών…
Προτείνονται:
- περισσότεροι έλεγχοι από την Εθνική Αρχή Διαφάνειας,
- τυποποίηση διαδικασιών,
- υποχρεωτική δημοσιοποίηση συμβάσεων.
8.2 Υποχρεωτική παρουσία τεχνικών υπηρεσιών στους δήμους
Πολλοί υποστηρίζουν ότι οι Αναπτυξιακές Α.Ε. δεν πρέπει, στους τομείς δραστηριοτήτων που τους εγκρίνονται καθεστωτικά θεσμικά, να αντικαθιστούν πλήρως τις δημοτικές υπηρεσίες, αλλά να λειτουργούν συμπληρωματικά.
8.3 Μείωση των πολιτικών παρεμβάσεων
Ζητείται:
- αλλαγή στον τρόπο διορισμού των Δ.Σ.,
- αυξημένη συμμετοχή ειδικών επιστημόνων,
- θεσμοθέτηση πλαισίου διαφάνειας για τις προσλήψεις.
8.4 Στρατηγικός ρόλος στην πράσινη και ψηφιακή μετάβαση
Οι Αναπτυξιακές έχουν παίξει μέχρι τώρα και μπορούν να παίξουν καθοριστικό ρόλο σε:
- έργα εξοικονόμησης ενέργειας,
- ψηφιακές υποδομές δήμων,
- χωρικό σχεδιασμό,
- αντιπλημμυρικά έργα και έργα πολιτικής προστασίας.
- Πολιτική διάσταση και τοπική εξουσία
Δεν θα μπορούσε να υπάρξει πλήρης αποτύπωση των Αναπτυξιακών Α.Ε. χωρίς αναφορά στην πολιτική τους διάσταση. Εκτιμάται ότι βρίσκονται σε απόλυτη εξάρτηση με την «μητρική» εξουσία των «Δήμων» και «Περιφερειών» που ορίζουν το ΔΣ και την πλειοψηφική σύνθεσή του, κάτι που αντανακλάται στην αδιαφάνεια λειτουργίας τους και στην συχνές αναφορές φερόμενων πολιτικών, πολιτικής εξάρτησης, πολιτικού ρουσφετιού, αναξιοκρατίας στελεχών, διαφθοράς και ευνοιοκρατίας υπέρ συγκεκριμένων οικονομικών οντοτήτων ή και προσώπων
9.1 Εργαλείο ενίσχυσης ισχύος των δημάρχων (και Περιφερειαρχών)
Η λειτουργία τους επιτρέπει σε πολλούς δημάρχους:
- να αποκτούν παράλληλο μηχανισμό σχεδιασμού έργων,
- να ελέγχουν άμεσα την ωρίμανση και προώθηση έργων,
- να διαμορφώνουν δίκτυα επιρροής μέσω συμβάσεων και συνεργασιών.
Αυτό έχει οδηγήσει σε συχνές καταγγελίες ότι οι Αναπτυξιακές Α.Ε. αποτελούν «ιδιωτικοποιημένα και εξόχως διεφθαρμένα «δημαρχιακά» και «Περιφερειακά» γραφεία έργων».
9.2 Ρόλος των περιφερειακών Αναπτυξιακών
Οι περιφέρειες, με μεγαλύτερα κονδύλια και ευθύνες, χρησιμοποιούν τις εταιρείες τους ως κεντρικούς φορείς:
- για μελέτες οδοποιίας,
- για περιβαλλοντικά έργα,
- για διαχείριση φυσικών καταστροφών,
- για ευρωπαϊκά προγράμματα διασυνοριακής συνεργασίας.
9.3 Αντιπολίτευση και έλεγχος
Στα περισσότερα δημοτικά συμβούλια:
- η αντιπολίτευση έχει περιορισμένη πρόσβαση σε στοιχεία,
- οι αποφάσεις λαμβάνονται ερήμην της,
- τα Δ.Σ. των Αναπτυξιακών λειτουργούν με αυτονομία.
Αυτό δημιουργεί συχνά πολιτικές συγκρούσεις γύρω από τη διαχείριση έργων, χρημάτων και συμβάσεων, ειδικότερα όταν υπάρχουν ενδείξεις, κακοδιοίκησης, διαφθοράς, αδιαφάνειας οικονομικών και όχι μόνο πράξεων και δράσεων και ακόμη πολιτικού ρουσφετιού από την πλειοψηφία της διοίκησής της…
Επιμύθιο
Οι Αναπτυξιακές Α.Ε. Δήμων και Περιφερειών αποτελούν έναν από τους σημαντικότερους μηχανισμούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, με αναμφισβήτητα οφέλη αλλά και σοβαρές αδυναμίες. Από τη μια πλευρά, συνέβαλαν ουσιαστικά στην απορρόφηση πόρων, στην τεχνική αναβάθμιση πολλών δήμων και Περιφερειών και στη δυνατότητα υλοποίησης έργων. Από την άλλη, λειτουργούν σε μια «γκρίζα ζώνη» μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, με αδύναμο δημοκρατικό έλεγχο, υψηλό βαθμό πολιτικοποίησης και σημαντικό περιθώριο αδιαφάνειας.
Το μέλλον τους θα κριθεί από το κατά πόσο η ελληνική πολιτεία θα καταφέρει:
- να διασφαλίσει επαρκή έλεγχο, προληπτική αντιμετώπιση της διαφθοράς και διαφάνεια λειτουργικών, διοικητικών και οικονομικών πράξεων,
- να διατηρήσει την απαραίτητη ευελιξία,
- να ενισχύσει τις δημοτικές υπηρεσίες,
- να αποτρέψει την υπερ-εξάρτηση των δήμων από ημι-ιδιωτικούς φορείς.
Σε κάθε περίπτωση, οι Αναπτυξιακές Α.Ε. αποτελούν σήμερα αναντικατάστατο αλλά ιδιαίτερα αμφισβητούμενο εργαλείο στην τοπική ανάπτυξη, χρειάζονται όμως απαραιτήτως νομικό και λειτουργικό εκσυγχρονισμό, θεσμική θωράκιση και διαφάνεια, ώστε να λειτουργούν υπέρ των πολιτών και όχι ως μηχανισμοί αναπαραγωγής τοπικών εξουσιών και ανεξέλεγκτης διασπάθισης δημοτικού, δημόσιου και ευρωπαϊκού χρήματος
Νίκος Παρίκος
