Σύνοψη: Ο υπό διαβούλευση Κώδικας Αυτοδιοίκησης αποτελεί μία από τις σημαντικότερες θεσμικές παρεμβάσεις των τελευταίων ετών στη λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Βασική του φιλοσοφία είναι η μετατροπή των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων σε όργανα στρατηγικού σχεδιασμού και πολιτικής κατεύθυνσης, ενώ η καθημερινή διοικητική λειτουργία και η λήψη πολλών κρίσιμων αποφάσεων μεταφέρονται στις δημοτικές και περιφερειακές επιτροπές. Παράλληλα, διατηρείται η ενισχυμένη κυβερνησιμότητα μέσω της κατανομής των 3/5 των εδρών στην πλειοψηφούσα παράταξη και της δυνατότητας εκλογής από τον πρώτο γύρο με ποσοστό 42% συν μία ψήφο. Η μεταρρύθμιση επιδιώκει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και ταχύτητα στη διοίκηση, ωστόσο προκαλεί συζητήσεις για το κατά πόσο περιορίζεται ο ουσιαστικός ρόλος της αντιπολίτευσης και η αντιπροσωπευτικότητα των συλλογικών οργάνων.
————
Αναλυτικά…
Η δημόσια διαβούλευση για τον νέο Κώδικα Αυτοδιοίκησης αναδεικνύει μία βαθιά θεσμική αναδιάρθρωση στον τρόπο λειτουργίας των Δήμων και των Περιφερειών της χώρας. Η φιλοσοφία που διαπερνά το σύνολο των προτεινόμενων διατάξεων είναι σαφής: περισσότερη διοικητική αποτελεσματικότητα, ταχύτερη λήψη αποφάσεων και σαφέστερος διαχωρισμός ανάμεσα στον πολιτικό σχεδιασμό και τη διοικητική διαχείριση.
Στο επίκεντρο της μεταρρύθμισης βρίσκεται η αντίληψη του Υπουργείου Εσωτερικών και του υπουργού Θεόδωρου Λιβάνιου ότι τα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια πρέπει να λειτουργούν κυρίως ως όργανα στρατηγικής κατεύθυνσης, πολιτικού σχεδιασμού και δημοκρατικού ελέγχου. Σύμφωνα με αυτή τη λογική, οι αιρετοί σύμβουλοι δεν θα πρέπει να εμπλέκονται σε διαδικασίες καθημερινής διαχείρισης και γραφειοκρατικής διεκπεραίωσης, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο των υπηρεσιών και των εκτελεστικών οργάνων.
Παρότι τα συμβούλια διατηρούν τη γενική αρμοδιότητα να αποφασίζουν για όλα τα ζητήματα που αφορούν τον δήμο ή την περιφέρεια, προβλέπεται η δυνατότητα μεταβίβασης σημαντικών αρμοδιοτήτων στις δημοτικές και περιφερειακές επιτροπές. Παράλληλα, τα ίδια τα συμβούλια μπορούν, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και με αυξημένη πλειοψηφία, να επαναφέρουν σε αυτά συγκεκριμένες αρμοδιότητες, εφόσον κρίνουν ότι το ζήτημα είναι ιδιαίτερα σοβαρό.
Η σημαντικότερη όμως αλλαγή αφορά την ενίσχυση των δημοτικών και περιφερειακών επιτροπών. Οι επιτροπές αυτές αποκτούν αυξημένες αποφασιστικές, εισηγητικές και γνωμοδοτικές αρμοδιότητες, λειτουργώντας ουσιαστικά ως βασικοί πυλώνες της διοικητικής λειτουργίας των ΟΤΑ. Σε αρκετές περιπτώσεις, οι εξουσίες που τους αποδίδονται προσομοιάζουν σε εκείνες προϊσταμένων διοικητικών αρχών, γεγονός που μεταβάλλει ουσιαστικά την εσωτερική κατανομή εξουσίας.
Το νέο πλαίσιο συνδέεται άμεσα και με το εκλογικό σύστημα που προωθείται για τις αυτοδιοικητικές εκλογές. Η πρόβλεψη εκλογής δημάρχου ή περιφερειάρχη από τον πρώτο γύρο με ποσοστό 42% συν μία ψήφο αποσκοπεί στην αποφυγή επαναληπτικών εκλογών και στην ταχύτερη ανάδειξη διοίκησης. Ταυτόχρονα, η παράταξη που επικρατεί εξασφαλίζει το 60% των εδρών του συμβουλίου, ενώ το υπόλοιπο 40% κατανέμεται στις παρατάξεις της αντιπολίτευσης.
Η ίδια λογική κυβερνησιμότητας μεταφέρεται και στη σύνθεση των επιτροπών. Η πλειοψηφούσα παράταξη διατηρεί τον έλεγχο των 3/5 των θέσεων, ενώ πρόεδρος είναι ο δήμαρχος ή ο περιφερειάρχης, ή πρόσωπο που αυτοί ορίζουν από την παράταξή τους. Έτσι διασφαλίζεται σταθερή πλειοψηφία και δυνατότητα ταχύτερης λήψης αποφάσεων σε ζητήματα οικονομικής διαχείρισης, έργων, προμηθειών, συμβάσεων και προγραμματισμού.
Ειδικότερα ο Νέος Κώδικας της Αυτοδιοίκησης προβλέπει ξια τα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια τα εξής:
1) Αποφασίζουν για όλα τα θέματα που αφορούν στον δήμο και στην περιφέρεια, αντίστοιχα, εκτός από εκείνα που:
- ανήκουν από τον νόμο στην αρμοδιότητα του δημάρχου και του περιφερειάρχη, αντίστοιχα, ή σε άλλο όργανο του δήμου και, αντίστοιχα, της περιφέρειας ή
- το συμβούλιο έχει μεταβιβάσει στη δημοτική επιτροπή, και αντίστοιχα, στην περιφερειακή επιτροπή ή σε επιτροπή αποφασιστικού χαρακτήρα του δημοτικού ή περιφερειακού συμβουλίου, με απόφασή του, η οποία λαμβάνεται με την απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων.
2) Για θέματα ιδιαίτερα σοβαρά, με ειδική αιτιολογία και με την απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των μελών του, δύνανται να αποφασίζουν ότι θα ασκήσουν τα ίδια αρμοδιότητες της δημοτικής και, αντίστοιχα, της περιφερειακής επιτροπής ή της αποφασιστικού χαρακτήρα επιτροπής τους.
3) Καταρτίζουν με την απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των μελών τους τον κανονισμό λειτουργίας τους. Ο κανονισμός λειτουργίας τους ψηφίζεται εντός τριών (3) μηνών μετά από την έναρξη της αυτοδιοικητικής περιόδου και τροποποιείται όποτε το αποφασίσει το συμβούλιο, με την ίδια πλειοψηφία.
4) Γνωμοδοτούν όποτε δημόσιες Αρχές ή αρμόδια όργανα ζητούν τη γνώμη τους και εκφράζουν τις θέσεις τους σε θέματα τοπικού ενδιαφέροντος.
Ακόμη, ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης προβλέπει ότι παραμένουν σε ισχύ οι διατάξεις του «Καλλικράτη» (Ν. 3852/2010) για το πλαίσιο λειτουργίας των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων ένα μήνα πριν την διεξαγωγή των εκλογών, που ορίζουν ότι: «Ένα (1) μήνα πριν από τη διενέργεια των εκλογών και μέχρι την εγκατάσταση των νέων αυτοδιοικητικών αρχών, το δημοτικό και το περιφερειακό συμβούλιο, αντίστοιχα, αποφασίζουν μόνο για θέματα που αναφέρονται σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, καθώς και για θέματα που αφορούν στην υλοποίηση συγχρηματοδοτούμενων έργων».
Ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης προβλέπει ακόμη ότι οι δε δημοτικές και περιφερειακές επιτροπές, αποκτούν εξαιρετικά ενισχυμένες αρμοδιότητες, που προσιδιάζουν με αυτές που έχουν προϊστάμενες διοικητικές Αρχές.
Οι δημοτικές και περιφερειακές επιτροπές ορίζεται από τις διατάξεις του προς διαβούλευση Κώδικα, ότι συγκροτούνται από τα αιρετά μέλη των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων με θητεία 30 μηνών και κατανομή εδρών στη λογική των 3/5 υπέρ της διοικούσας παράταξης και 2/5 από τα μέλη των παρατάξεων της αντιπολίτευσης. Στις δημοτικές και περιφερειακές επιτροπές πρόεδρος είναι ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης ή όποιον οι αιρετοί άρχοντες επιλέξουν να τους εκπροσωπήσει ήτοι αντιδήμαρχος ή αντιπεριφερειάρχης ή μέλος του δημοτικού ή περιφερειακού συμβουλίου από την πλειοψηφούσα παράταξη.
Οι έδρες της σύνθεσης των δημοτικών επιτροπών
Συνυπολογίζοντας, ότι πρόεδρος της δημοτικής επιτροπής είναι ο Δήμαρχος ή μέλος της διοικούσας παράταξης, οι έδρες των δημοτικών επιτροπών κατανέμονται στη λογική των 3/5 από την διοικούσα παράταξη ως εξής:
- 4 μέλη της διοικούσας παράταξης, αν το συμβούλιο έχει έως και 19 μέλη,
- 6 μέλη της διοικούσας παράταξης, αν το συμβούλιο έχει έως και 29 μέλη ή
- 8 μέλη, αν το συμβούλιο έχει πάνω από 29 μέλη.
Εξ αυτών, δύο (2) μέλη στις πενταμελείς και στις επταμελείς δημοτικές επιτροπές και τρία (3) μέλη στις εννεαμελείς δημοτικές επιτροπές εκλέγονται από τις παρατάξεις της μειοψηφίας.
Οι έδρες των περιφερειακών επιτροπών
Ακόμη, συνυπολογίζοντας ότι πρόεδρος της περιφερειακής επιτροπής είναι ο Περιφερειάρχης ή μέλος της διοικούσας παράταξης, οι έδρες των περιφερειακών επιτροπών κατανέμονται στη λογική των 3/5 από την διοικούσα παράταξη ως εξής:
- 6 μέλη της διοικούσας παράταξης, αν το συμβούλιο έχει έως και 35 μέλη,
- 8 μέλη της διοικούσας παράταξης, αν το συμβούλιο έχει έως και 45 μέλη ή
- 10 μέλη της διοικούσας παράταξης, αν το συμβούλιο έχει πάνω από 45 μέλη.
Εξ αυτών, δύο (2) μέλη στις επταμελείς, τρία (3) μέλη στις εννεαμελείς και τέσσερα (4) μέλη στις ενδεκαμελείς επιτροπές εκλέγονται από τις παρατάξεις της μειοψηφίας.
Υποστηρικτές της μεταρρύθμισης εκτιμούν ότι το νέο μοντέλο αντιμετωπίζει χρόνιες παθογένειες της Αυτοδιοίκησης, όπως οι μεγάλες καθυστερήσεις, οι πολυεπίπεδες εγκρίσεις και η δυσκολία υλοποίησης έργων. Θεωρούν ότι οι Δήμοι και οι Περιφέρειες θα αποκτήσουν μεγαλύτερη επιχειρησιακή ευελιξία και θα μπορούν να ανταποκρίνονται ταχύτερα στις ανάγκες των πολιτών και στις απαιτήσεις των χρηματοδοτικών προγραμμάτων.
Από την άλλη πλευρά, δεν λείπουν οι προβληματισμοί. Πολλοί αυτοδιοικητικοί και ειδικοί της διοικητικής επιστήμης επισημαίνουν ότι η συνεχής μεταφορά αρμοδιοτήτων προς τις επιτροπές ενδέχεται να περιορίσει τον ουσιαστικό ρόλο των συμβουλίων και να μειώσει τις δυνατότητες ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας από τις παρατάξεις της μειοψηφίας. Επιπλέον, τίθενται ζητήματα πολιτικής αντιπροσώπευσης, καθώς η ενισχυμένη πλειοψηφία προσφέρει σημαντικό πλεονέκτημα στις διοικήσεις.
Η συζήτηση που ανοίγει με τον νέο Κώδικα δεν αφορά μόνο οργανωτικές αλλαγές. Αγγίζει τον πυρήνα της δημοκρατικής λειτουργίας της Αυτοδιοίκησης και το ερώτημα αν η αποτελεσματικότητα μπορεί να συνυπάρξει με την ευρεία συμμετοχή, τη λογοδοσία και τον ουσιαστικό πολιτικό έλεγχο.
Συνολικά…
Ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης επιχειρεί να δημιουργήσει ένα περισσότερο συγκεντρωμένο και λειτουργικό μοντέλο διοίκησης στους ΟΤΑ, δίνοντας έμφαση στην κυβερνησιμότητα, την ταχύτητα των αποφάσεων και την αποτελεσματική υλοποίηση πολιτικών και έργων. Η ενίσχυση των δημοτικών και περιφερειακών επιτροπών, σε συνδυασμό με την επιτελική αναβάθμιση των συμβουλίων, μεταβάλλει ουσιαστικά την αρχιτεκτονική της τοπικής διακυβέρνησης. Ωστόσο, η επιτυχία της μεταρρύθμισης θα κριθεί στην πράξη. Το ζητούμενο δεν είναι μόνο η αποτελεσματικότητα αλλά και η διασφάλιση της διαφάνειας, της δημοκρατικής λογοδοσίας και της ουσιαστικής συμμετοχής όλων των παρατάξεων στη λήψη αποφάσεων. Η ισορροπία ανάμεσα στη διοικητική ευελιξία και τη δημοκρατική αντιπροσώπευση θα αποτελέσει το βασικό κριτήριο αξιολόγησης του νέου θεσμικού πλαισίου τα επόμενα χρόνια.
