Ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης λειτουργεί ως καθρέφτης των διαχρονικών αντιφάσεων της ελληνικής διοικητικής κουλτούρας. Εκεί όπου υπάρχει συμφωνία επί της ανάγκης μεταρρύθμισης, αναδύονται έντονες διαφωνίες ως προς το περιεχόμενο, την κατεύθυνση και τη φιλοσοφία της. Το αν ο Κώδικας θα αποτελέσει εργαλείο ουσιαστικής αποκέντρωσης ή μηχανισμό ελεγχόμενης συγκέντρωσης εξουσίας θα κριθεί όχι μόνο στο επίπεδο του νόμου, αλλά κυρίως στην εφαρμογή του στην καθημερινή αυτοδιοικητική πρακτική.
του Νίκου Παρίκου
Με το κείμενο που ακολουθεί, επιχειρείτε η χαρτογράφηση, με αναλυτική ματιά, των βασικών σημείων στα οποία καταγράφεται σύγκλιση και εκείνων στα οποία εντοπίζεται σύγκρουση γύρω από τον νέο Κώδικα Αυτοδιοίκησης.
Η ανάγκη κωδικοποίησης και απλοποίησης – καθολική συμφωνία.
Ένα από τα ελάχιστα σημεία σχεδόν καθολικής αποδοχής αφορά την ίδια την ανάγκη ύπαρξης ενός ενιαίου, σύγχρονου και λειτουργικού Κώδικα Αυτοδιοίκησης. Δήμαρχοι, περιφερειάρχες, αιρετοί όλων των παρατάξεων, υπηρεσιακά στελέχη αλλά και επιστημονικοί φορείς συμφωνούν ότι το ισχύον θεσμικό πλαίσιο ήταν αποσπασματικό, πολυδιασπασμένο και συχνά αντιφατικό.
Η συσσώρευση νόμων, τροπολογιών, εγκυκλίων και ερμηνευτικών αποφάσεων είχε δημιουργήσει ένα διοικητικό λαβύρινθο, που ευνοούσε την αδράνεια, τη γραφειοκρατία και –σε ορισμένες περιπτώσεις– την αδιαφάνεια. Η κωδικοποίηση, ως τεχνικό και θεσμικό εγχείρημα, αναγνωρίζεται ως αναγκαία προϋπόθεση για την εύρυθμη λειτουργία της αυτοδιοίκησης.
Αποσαφήνιση αρμοδιοτήτων – συμφωνία επί της αρχής, διαφωνία στην εφαρμογή Ένα δεύτερο πεδίο σύγκλισης αφορά την ανάγκη σαφούς κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικού κράτους, Περιφερειών και Δήμων. Η διαχρονική μεταφορά αρμοδιοτήτων χωρίς αντίστοιχους πόρους και χωρίς καθαρά όρια ευθύνης έχει αποτελέσει πάγιο αίτημα της αυτοδιοίκησης.
Οι πρώτες σοβαρές διαφωνίες. Πολλοί αιρετοί υποστηρίζουν ότι ο νέος Κώδικας, ενώ ρητορικά μιλά για ενίσχυση της αυτοδιοίκησης, στην πράξη διατηρεί ή και ενισχύει τον κεντρικό έλεγχο μέσω εποπτικών μηχανισμών, υπουργικών εγκρίσεων και διοικητικών φίλτρων. Η αποσαφήνιση, λένε, δεν ισοδυναμεί πάντα με ουσιαστική αποκέντρωση.
Η ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας δημάρχων και περιφερειαρχών – βαθύ ρήγμα
Ένα από τα πιο αμφιλεγόμενα σημεία του νέου Κώδικα είναι η ενίσχυση των αρμοδιοτήτων των δημάρχων και των περιφερειαρχών σε σχέση με τα συλλογικά όργανα. Η κυβερνητική πλευρά και αρκετοί αυτοδιοικητικοί τάσσονται υπέρ της άποψης ότι η ισχυρή εκτελεστική ηγεσία είναι προϋπόθεση για αποτελεσματική διοίκηση, ταχύτερη λήψη αποφάσεων και αποφυγή παρατεταμένων αδιεξόδων.
Στον αντίποδα, παρατάξεις της αντιπολίτευσης, δημοτικά συμβούλια και θεσμικοί αναλυτές εκφράζουν έντονες ανησυχίες για υποβάθμιση του ρόλου των συλλογικών οργάνων, περιορισμό του διαλόγου και συγκέντρωση εξουσίας σε μονοπρόσωπα όργανα. Η διαφωνία εδώ δεν είναι απλώς τεχνική, αλλά βαθιά πολιτική.
Το εκλογικό σύστημα – συμφωνία στην κυβερνησιμότητα, διαφωνία στη δημοκρατική εκπροσώπηση.
Ο νέος Κώδικας επαναβεβαιώνει τη λογική της ενισχυμένης πλειοψηφίας για τις δημοτικές και περιφερειακές αρχές. Η κυβερνησιμότητα αναδεικνύεται ως κεντρική αξία, με το επιχείρημα ότι οι κατακερματισμένες πλειοψηφίες παρήγαγαν ακυβερνησία.
Από την άλλη πλευρά, επικριτές υποστηρίζουν ότι η έμφαση στην κυβερνησιμότητα γίνεται εις βάρος της αναλογικής εκπροσώπησης και του πλουραλισμού. Θεωρούν ότι ο νέος Κώδικας παγιώνει ένα μοντέλο διοίκησης που μειώνει τον ρόλο της μειοψηφίας και περιορίζει τον θεσμικό έλεγχο.
Οικονομική αυτοτέλεια – ρητή συναίνεση, ουσιαστική διαφωνία
Σχεδόν όλοι συμφωνούν ότι χωρίς οικονομική αυτοτέλεια, η αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να είναι πραγματικά αυτοδιοίκηση. Ο νέος Κώδικας περιλαμβάνει προβλέψεις για οικονομική διαχείριση, δημοσιονομική πειθαρχία και διαφάνεια.
Ωστόσο, οι διαφωνίες εστιάζουν στο γεγονός ότι δεν διασφαλίζονται επαρκείς, σταθεροί και θεσμοθετημένοι πόροι. Πολλοί δήμοι, ιδίως μικροί και μεσαίοι, εκφράζουν φόβους ότι η αυστηροποίηση των κανόνων συνοδεύεται από περιορισμό ευελιξίας, χωρίς παράλληλη ενίσχυση των χρηματοδοτικών εργαλείων.
Διαφάνεια και έλεγχος – κοινός στόχος, διαφορετική ανάγνωση
Η ενίσχυση της διαφάνειας αποτελεί σημείο ευρείας συναίνεσης. Ο νέος Κώδικας εισάγει ή ενοποιεί μηχανισμούς ελέγχου, δημοσιοποίησης αποφάσεων και λογοδοσίας.
Παρά ταύτα, ορισμένοι αυτοδιοικητικοί θεωρούν ότι η πολλαπλότητα ελέγχων οδηγεί σε υπερ-εποπτεία και καθυστερήσεις, μετατρέποντας τον έλεγχο σε εργαλείο διοικητικής ασφυξίας και όχι πρόληψης κακοδιοίκησης.
Ο ρόλος των υπηρεσιακών στελεχών – σιωπηλή συμφωνία, υποβόσκουσα ένταση
Ένα λιγότερο προβεβλημένο αλλά κρίσιμο ζήτημα αφορά τον ρόλο των υπηρεσιακών στελεχών. Υπάρχει συμφωνία ότι η διοικητική συνέχεια και η επαγγελματική επάρκεια είναι απαραίτητες.
Ωστόσο, εκφράζονται ανησυχίες για πολιτικοποίηση της διοίκησης, ιδίως όταν αυξάνονται οι διακριτικές ευχέρειες της εκτελεστικής εξουσίας.
Στο δια ταύτα
Ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης λειτουργεί ως καθρέφτης των διαχρονικών αντιφάσεων της ελληνικής διοικητικής κουλτούρας. Εκεί όπου υπάρχει συμφωνία επί της ανάγκης μεταρρύθμισης, αναδύονται έντονες διαφωνίες ως προς το περιεχόμενο, την κατεύθυνση και τη φιλοσοφία της. Το αν ο Κώδικας θα αποτελέσει εργαλείο ουσιαστικής αποκέντρωσης ή μηχανισμό ελεγχόμενης συγκέντρωσης εξουσίας θα κριθεί όχι μόνο στο επίπεδο του νόμου, αλλά κυρίως στην εφαρμογή του στην καθημερινή αυτοδιοικητική πρακτική.
