Τεχνητή κατάτμηση συμβάσεων: Στο μικροσκόπιο ΕλΣυν και Αρείου Πάγου αναθέσεις της ΟΣΥ εν μέσω απόλυτης σιωπής

Σύνοψη

• Η παρούσα έρευνα εστιάζει στις έννομες συνέπειες της πρακτικής του κατακερματισμού ενιαίων δημοσίων δαπανών και της ανάθεσής τους στον ίδιο οικονομικό φορέα. Με βάση την πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του Αρείου Πάγου, η παράκαμψη ανοικτών διαγωνισμών και προσυμβατικού ελέγχου επιφέρει απόλυτη ακυρότητα συμβάσεων, άρνηση θεώρησης ενταλμάτων και περικοπή εργολαβικού κέρδους. Παράλληλα, όταν η ζημία υπερβαίνει τα σχετικά όρια, στοιχειοθετείται διερεύνηση κακουργηματικής απιστίας λόγω απώλειας διαγωνιστικών εκπτώσεων.
• Ως πεδίο εφαρμογής των κριτηρίων αυτών εξετάζεται η περίπτωση των διαδοχικών αναθέσεων της ΟΣΥ προς ανάδοχο εταιρεία για συναφείς μελέτες εντός 40 ημερών, με ποσά οριακά κάτω του 1.000.000 ευρώ. Επισημαίνεται παράλληλα η στάση αδράνειας των συνδικαλιστικών ηγεσιών του οργανισμού, οι οποίες δεν έχουν προβεί σε παρεμβάσεις ή αιτήματα θεσμικού ελέγχου.
• Ρητή επισήμανση της έρευνας: Το κείμενο αποτελεί αποκλειστικά νομική και δημοσιογραφική καταγραφή των συνεπειών της κατάτμησης και δεν ενέχει ούτε προσάπτει καμία κατηγορία για την ΟΣΥ, την ανάδοχο εταιρεία ή τα στελέχη τους. Όλοι οι εμπλεκόμενοι θεωρούνται αθώοι και ότι τηρούν τις προβλέψεις του νόμου, μέχρι αποδείξεως του αντιθέτου από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας και της δικαιοσύνης.

—————-

Αναλυτικά…

Στη μέγγενη ΕλΣυν και Αρείου Πάγου «ΟΣΥ και ανάδοχος εταιρεία» για Τεχνητή κατάτμηση συμβάσεων έργου υπηρεσιών – Εκκωφαντική σιωπή των συνδικάτων

Απόλυτη ακυρότητα πράξεων, άρνηση πληρωμών, προσωπικοί καταλογισμοί και διώξεις για κακουργηματική απιστία συνθέτουν το αυστηρό πλαίσιο της νομολογίας για τον τεμαχισμό ενιαίων δαπανών, την ώρα που οι συνδικαλιστικές ηγεσίες της ΟΣΥ επιλέγουν την πλήρη αδράνεια και την απόλυτη σιωπή.

γράφει ο Νίκος Παρίκος

Στο επίκεντρο αυστηρού ελέγχου από τα ανώτατα δικαιοδοτικά όργανα της χώρας τίθενται οι πρακτικές παράκαμψης των διαγωνιστικών διαδικασιών και του προσυμβατικού ελέγχου μέσω τεχνητής κατάτμησης συμβάσεων. Η διασταύρωση της πάγιας νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕλΣυν) και του Αρείου Πάγου συγκροτεί πλέον ένα αδιαπέραστο πλέγμα ελέγχου, το οποίο μετατρέπει αυτό που συχνά προβάλλεται ως «διοικητική ευελιξία» σε παράνομη πράξη με βαρύτατες δημοσιονομικές και ποινικές συνέπειες.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα εφαρμογής αυτών των κριτηρίων αποτελεί η υπόθεση των αναθέσεων της ΟΣΥ προς ανάδοχο εταιρεία, όπου διαδοχικές συμβάσεις για συναφές αντικείμενο (μελέτες) υπεγράφησαν σε διάστημα μόλις 40 ημερών, παραμένοντας οριακά κάτω από το νομοθετημένο όριο ελέγχου του 1.000.000 ευρώ. Την ίδια στιγμή, ωστόσο, σοβαρά ερωτήματα προκαλεί η στάση των συνδικαλιστικών φορέων και των ηγεσιών τους εντός της ΟΣΥ, οι οποίοι, παρά το μέγεθος των ποσών και τις αποκαλύψεις, παραμένουν σε καθεστώς απόλυτης σιωπής και αδράνειας.

Το αυστηρό πλαίσιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου

Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, διαμορφωμένη μέσα από αποφάσεις της Ολομέλειας και πράξεις των αρμόδιων Τμημάτων (ιδίως του VI Τμήματος), κρίνει σταθερά ότι ο τεμαχισμός μιας ενιαίας δαπάνης με σκοπό τη διαφυγή από τον προσυμβατικό έλεγχο ή την αποφυγή ανοικτού διαγωνισμού επιφέρει απόλυτη ακυρότητα της διαδικασίας.

Οι βασικοί σταθμοί της νομολογίας του ΕλΣυν εδράζονται σε συγκεκριμένα κριτήρια:

• Λειτουργική και τεχνική ενότητα (Πράξεις 141/2021 & 82/2020): Υπηρεσίες συμβούλου ή τεχνικές μελέτες που αφορούν την ίδια ενότητα υποδομών ή ακινήτων συνιστούν ενιαίο φυσικό αντικείμενο. Όταν εξυπηρετούν τον ίδιο τελικό σκοπό, απαγορεύεται ο διαχωρισμός τους σε επί μέρους αναθέσεις.
• Καταστρατήγηση του ορίου προσυμβατικού ελέγχου (Πράξη 289/2019): Ο κατακερματισμός ομοειδών συμβάσεων που ανατίθενται εντός σύντομου χρονικού διαστήματος, ώστε καθεμία να παραμένει κάτω από το όριο του ελέγχου ενώ το άθροισμά τους το υπερβαίνει, συνιστά απόπειρα αποφυγής του δικαστικού ελέγχου και οδηγεί σε κώλυμα υπογραφής.
• Χρονική εγγύτητα και προβλεψιμότητα (Πράξη 118/2018 & Απόφαση 456/2017): Η επίκληση «απρόβλεπτων αναγκών» απορρίπτεται όταν το αντικείμενο ήταν εκ των προτέρων γνωστό ή όφειλε να είναι γνωστό κατά τον αρχικό σχεδιασμό της δαπάνης.
• Μη νομιμότητα δαπάνης και καταλογισμοί (Απόφαση Ολομέλειας 1358/2015): Κάθε δαπάνη που προκύπτει από παράνομη κατάτμηση είναι αντικανονική. Ο αρμόδιος επίτροπος αρνείται τη θεώρηση του χρηματικού εντάλματος, ενώ σε περίπτωση εκταμίευσης διατάσσεται ανάκτηση και καταλογισμός σε βάρος των υπευθύνων.

Τα 4 κριτήρια και η εφαρμογή στην υπόθεση των αναθέσεων της ΟΣΥ

Κατά τον δικαστικό έλεγχο για τη διαπίστωση τεχνητής κατάτμησης εξετάζονται σωρευτικά τέσσερα βασικά στοιχεία, τα οποία στην περίπτωση των αναθέσεων της ΟΣΥ προς την ανάδοχο εταιρεία εμφανίζουν πλήρη αντιστοίχιση:

Το καθεστώς των πληρωμών: Αδικαιολόγητος πλουτισμός και απώλεια κέρδους για την ανάδοχο εταιρεία

Όταν διαπιστώνεται παράνομη τεχνητή κατάτμηση, η σύμβαση πάσχει από απόλυτη ακυρότητα σύμφωνα με το άρθρο 174 του Αστικού Κώδικα. Η ακυρότητα αυτή επιφέρει άμεσες συνέπειες για την ανάδοχο εταιρεία:

1. Απόρριψη ενταλμάτων πληρωμής: Τα χρηματικά εντάλματα που βασίζονται στην άκυρη σύμβαση απορρίπτονται υποχρεωτικά από τον Επίτροπο λόγω ανυπαρξίας νόμιμης αιτίας εκταμίευσης δημόσιου χρήματος.
2. Πλήρης περικοπή εργολαβικού κέρδους: Εάν το φυσικό αντικείμενο έχει εκτελεστεί, η μόνη νομική διέξοδος είναι οι διατάξεις περί αδικαιολογήτου πλουτισμού (άρθρα 904 επ. ΑΚ). Το ΕλΣυν απαγορεύει ρητά την καταβολή εργολαβικού κέρδους, γενικών εξόδων ή διοικητικών προσαυξήσεων, αναγνωρίζοντας αποκλειστικά τις πραγματικές και αποδεδειγμένες θετικές δαπάνες εκτέλεσης (όπως καθαρές αμοιβές υπεργολάβων βάσει παραστατικών).

1. Υποχρεωτική δικαστική οδός: Η διοίκηση δεν νομιμοποιείται να προβεί σε εξωδικαστική αναγνώριση του πλουτισμού. Η ανάδοχος εταιρεία υποχρεούται να ασκήσει αγωγή ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, με την πληρωμή να πραγματοποιείται μόνο κατόπιν τελεσίδικης δικαστικής απόφασης.
2. Συνυπαιτιότητα και καλή πίστη: Εφόσον η ανάδοχος εταιρεία συνυπέγραψε δύο διαδοχικές συμβάσεις για το ίδιο αντικείμενο μέσα σε 40 ημέρες, η νομολογία θεωρεί ότι γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει τον κατακερματισμό, στοιχείο που μπορεί να οδηγήσει σε άρνηση ακόμη και της κάλυψης των θετικών δαπανών λόγω προσβολής των χρηστών ηθών (άρθρο 907 ΑΚ).

Ποινική διάσταση: Κακουργηματική απιστία στον Άρειο Πάγο

Στο πεδίο του ποινικού δικαίου, η τεχνητή κατάτμηση αντιμετωπίζεται ως ευθεία προσβολή της δημόσιας περιουσίας. Η νομολογία των Ποινικών Τμημάτων του Αρείου Πάγου συγκροτεί σταθερό πλαίσιο καταδίκης για κακουργηματική απιστία (άρθρο 390 ΠΚ):

• Απώλεια διαγωνιστικών εκπτώσεων (ΑΠ 1056/2020): Η περιουσιακή ζημία του δημόσιου φορέα δεν προϋποθέτει τη μη εκτέλεση του έργου. Συνίσταται ευθέως στη διαφορά μεταξύ του ποσού της απευθείας ανάθεσης και των σημαντικών εκπτώσεων (άνω του 30%–40%) που θα επιτυγχάνονταν υπό συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού.
• Απόρριψη επίκλησης υπηρεσιακών εισηγήσεων (ΑΠ 1412/2019): Τα μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου φέρουν αυτοτελή υποχρέωση επιμέλειας της περιουσίας του φορέα. Η ύπαρξη εισηγήσεων από επιτροπές δεν αναιρεί τον άμεσο δόλο όταν η ταυτότητα του αντικειμένου και η χρονική σύμπτωση είναι πρόδηλες.
• Δόλος παράκαμψης ελέγχων (ΑΠ 382/2018): Ο κατακερματισμός συμβάσεων με στόχο να μην υπερβούν το όριο ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποδεικνύει δόλο συγκάλυψης, καθιστώντας κάθε εκταμίευση παράνομη.
• Κακουργηματικό κατώφλι: Εφόσον η συνολική αξία υπερβαίνει τις 120.000 ευρώ —στην περίπτωση των συμβάσεων της αναδόχου εταιρείας φτάνει τις 923.000 ευρώ χωρίς ΦΠΑ και τα 1.144.520 ευρώ με ΦΠΑ— η πράξη διώκεται σε βαθμό κακουργήματος (κάθειρξη έως 10 έτη).

Κατανομή ευθυνών και κυρώσεις σε διοίκηση και ανάδοχο εταιρεία

Ο νόμος και η δικαστηριακή πρακτική προσδιορίζουν συγκεκριμένες ευθύνες ανά εμπλεκόμενο μέρος:

Διοικητικές συνέπειες: Αποκλεισμός της αναδόχου εταιρείας από δημόσια έργα

Πέραν των ποινικών διώξεων και των αναγκαστικών εισπράξεων μέσω ΚΕΔΕ για αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά (άρθρο 37 Ν. 4129/2013), η ανάδοχος εταιρεία αντιμετωπίζει βαριές διοικητικές κυρώσεις βάσει του Ν. 4412/2016:

• Υποχρεωτικός αποκλεισμός (Άρθρο 73 παρ. 1): Σε περίπτωση αμετάκλητης καταδίκης του νομίμου εκπροσώπου, επιβάλλεται αυτόματος αποκλεισμός της αναδόχου εταιρείας από όλες τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα και την Ε.Ε. για διάστημα έως 5 έτη, με παράλληλη κατάπτωση των εγγυητικών επιστολών.
• Δυνητικός αποκλεισμός για σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα (Άρθρο 73 παρ. 4): Η αναθέτουσα αρχή ή η ΕΑΔΗΣΥ δύναται να αποκλείσει την επιχείρηση για διάστημα έως 3 έτη ακόμη και πριν από την ποινική καταδίκη, εφόσον υπάρχουν επαρκείς ενδείξεις στρέβλωσης του ανταγωνισμού.
• Πειθαρχικές κυρώσεις & απώλεια πτυχίων: Κίνηση διαδικασιών αφαίρεσης ή υποβιβασμού μελετητικών πτυχίων από τα πειθαρχικά όργανα του ΤΕΕ και του Υπουργείου Υποδομών (ΜΗ.Μ.Ε.Δ.).
• Αυτοκάθαρση (Self-Cleaning): Η αποφυγή του αποκλεισμού απαιτεί πλήρη αποζημίωση του φορέα, συνεργασία με τις διωκτικές αρχές και απομάκρυνση των υπεύθυνων προσώπων από τη διοίκηση της εταιρείας.

Το συνδικαλιστικό παράδοξο: Παντελής αδράνεια και απόλυτη σιωπή

Ενώ το νομικό και οικονομικό τοπίο γύρω από τις συμβάσεις της ΟΣΥ με την ανάδοχο εταιρεία είναι βαρύ, ιδιαίτερη εντύπωση προκαλεί η συμπεριφορά των συνδικαλιστικών φορέων της ΟΣΥ και των ηγεσιών τους.

Παρότι πρόκειται για δαπάνες εκατοντάδων χιλιάδων ευρώ δημόσιου χρήματος που αφορούν υποδομές και περιουσιακά στοιχεία του οργανισμού, οι εκπρόσωποι των εργαζομένων επιδεικνύουν πλήρη απραξία:

• Καμία παρέμβαση ή αίτημα ελέγχου: Δεν έχει υπάρξει καμία επίσημη καταγγελία, ανακοίνωση ή αίτημα διαχειριστικού ελέγχου προς το Ελεγκτικό Συνέδριο, την Εθνική Αρχή Διαφάνειας ή τις εισαγγελικές αρχές.
• Αφωνία στα όργανα διοίκησης: Σε περιπτώσεις όπου εκπρόσωποι εργαζομένων μετέχουν ή παρακολουθούν διαδικασίες, δεν έχει καταγραφεί καμία διαφοροποίηση ή αντίδραση σχετικά με τον κατακερματισμό των αναθέσεων προς την ανάδοχο εταιρεία.
• Απουσία δημόσιου λόγου: Ενώ τα συνδικάτα παρεμβαίνουν συχνά για ζητήματα λειτουργίας ή εργασιακών συνθηκών, στο συγκεκριμένο ζήτημα διαχείρισης πόρων και καταστρατήγησης των διαγωνιστικών διαδικασιών τηρείται απόλυτη σιωπή.

Η στάση αυτή γεννά εύλογα ερωτήματα για τον ρόλο και τα αντανακλαστικά των συνδικαλιστικών οργάνων, καθώς η ανοχή ή η αδράνεια απέναντι σε μεθοδεύσεις τεχνητής κατάτμησης αποδυναμώνει κάθε έννοια κοινωνικού και θεσμικού ελέγχου στο εσωτερικό των δημόσιων οργανισμών.

Συνολικά…

Η συστηματική σύγκλιση δημοσιονομικής και ποινικής νομολογίας καθιστά σαφές ότι η κατάτμηση ενιαίων συμβάσεων αποτελεί πράξη υψηλού νομικού και λειτουργικού κινδύνου. Για τις αναθέτουσες αρχές και τα διοικητικά τους συμβούλια, η επίκληση υπηρεσιακών εισηγήσεων ή απρόβλεπτων αναγκών δεν απαλλάσσει από την υποχρέωση προστασίας της δημόσιας περιουσίας, επισείοντας καταλογισμούς και ποινικές διώξεις. Για τον ιδιώτη ανάδοχο, η σύμπραξη σε τέτοιες διαδικασίες μπορεί να οδηγήσει σε πολυετείς δικαστικές διεκδικήσεις αποκλειστικά για θετικές δαπάνες, απώλεια κέρδους και πιθανό διοικητικό αποκλεισμό από δημόσιους διαγωνισμούς.

Ταυτόχρονα, η απουσία αντίδρασης από τα συνδικαλιστικά όργανα στερεί από τον δημόσιο τομέα έναν κρίσιμο μηχανισμό κοινωνικού ελέγχου. Σε κάθε περίπτωση, η τήρηση της νομιμότητας, ο προσδιορισμός ευθυνών ή η απαλλαγή προσώπων ανήκει αποκλειστικά στα αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα, υπό την πλήρη ισχύ του τεκμηρίου αθωότητας.

—————

Πηγές & Νομικό Πλαίσιο Έρευνας:

• Ελεγκτικό Συνέδριο: Απόφαση Ολομέλειας 1358/2015, Πράξεις Τμημάτων 118/2018, 289/2019, 82/2020, 141/2021, Απόφαση 456/2017.
• Άρειος Πάγος: Αποφάσεις Ποινικών Τμημάτων 813/2017, 382/2018, 1412/2019, 1056/2020.
• Νομοθεσία: Ν. 4412/2016 (άρθρο 73), Ν. 4129/2013 (άρθρο 37), Ποινικός Κώδικας (άρθρα 242, 259, 390), Αστικός Κώδικας (άρθρα 174, 904 επ., 907).